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    是誰讓這個群體游走在安全責任的刀刃上?
    作者:周道華     發布時間:2018-06-13     信息來源:建設監理     【關閉】

     

           安全問題似乎是當今社會的頭等大事,馬虎不得、不能怠慢、更不得等閑視之,雖盡社會全力而為之,卻依然事故頻發、傷亡不斷、問責不止。究竟是哪里出了問題,讓受傷、亡者冤屈難伸,讓被問責者心懷不平?

     

           近些年來,不說在煤礦、交通、倉儲和工業生產等領域的重特大安全事故,僅建設領域就發生了一系列的重、特大(或影響較大的)安全事故,如上海閔行區蓮花南路整體樓房倒塌事件、北京清華附中體育館腳手架整體坍塌事件、江西宜春豐城電廠施工平臺倒塌事件,等等。這些典型的安全事故案例帶給社會的不僅是財富的幻滅和生命的隕失,還暴露出建設領域的各類腐敗與社會規則被不同程度的破壞等。每一起安全事故的發生,除了受害者及家屬受到傷害外,總會有一批相關涉事人員或失去工作、或受到處分、或失去人生的自由等等。有的咎由自取、罪有應得;有的似乎被認為是欲加之罪何患無詞。這些嚴厲的處罰在事故處理結束之后,社會也就隨之將其淡忘了。

     

           1. 安全事故不會無緣無故的發生

     

           在建設領域,任何一起安全事故,無論大小,其發生的原因都不會是無緣無故的。雖然也有一些安全事故屬于偶發事件,但大多數都屬于責任事故。不論是偶發事件還是責任事故,通過事后分析都不難發現,如果涉事企業當初按照相應的規則去執行,把安全責任履行到位,那么大部分安全責任事故都是可以避免的,即使發生個別的不可接受的偶發事件,也能依據法定程序進行糾錯和防范(通過修改規則或立法等措施)。

     

           不按安全規則進行施工是導致施工過程安全(責任)事故頻發的主要原因。

     

           2. 安全責任主體的行為對安全生產的影響

     

           《中華人民共和國建筑法(2011)》(以下簡稱《建筑法》):第四十四條 “建筑施工企業必須依法加強對建筑安全生產的管理,執行安全生產責任制度,采取有效措施,防止傷亡和其他安全生產事故的發生。建筑施工企業的法定代表人對本企業的安全生產負責。”

     

           《建設工程安全生產管理條例(2004)》(以下簡稱《工程管理條例》):第四條 “建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位及其他與建設工程安全生產有關的單位,必須遵守安全生產法律、法規的規定,保證建設工程安全生產,依法承擔建設工程安全生產責任。”

     

           從《建筑法》可以明確的認識到,建設項目的第一安全責任人應該是施工單位的法人代表。而從國務院頒布的《工程管理條例》(該條例基于1997版《建筑法》制定)中是將建設、勘察、設計、施工和監理五家建設主體全部納入安全生產的責任范圍。各參建主體單位依據建設工程的項目經理負責制,又將安全生產責任分別轉移到各參建單位的項目法人(項目負責人)的職責內。而(條例中的)這項規定自其頒布實施之后卻越來越被普遍的“遵守著”,尤其是出現安全事故后的追責中。

     

           現實中,建設工程的項目法人(項目負責人、項目經理和總監理工程師等)又有多少人在項目實施過程中能到場履責?即使他們駐場,又有幾人能夠在項目實施過程中被賦予國家法律、法規所規定的權限進行履責?

     

           安全生產的責任主體,尤其是施工企業的項目法人(往往與項目的實際控制人不能統一)在生產過程中,沒有安全主導權。一些項目法人(項目經理)僅僅只是一個法定符號,無生產管理權。僅此,項目法人就無法在項目實施過程中承擔實際的安全生產責任(無履責能力,在發生安全責任事故后往往成為一個“背鍋”俠,被法規所綁架)。

     

           建設方的項目代表(項目負責人),受制于企業的上級管理部門,無項目的安全措施實施與否的裁量權,往往受“無底線縮短工期”和財務等原因的限制,迫使施工方難以按照正常生產流程去施工。建設方的冒進行為往往暗示著施工企業降低安全措施去冒險施工也是導致安全事故頻發的一個重要誘因。

     

           作為咨詢企業的監理方,處在建設和施工企業之間,代建設方對施工企業進行各項控制。僅憑各級政府文件和相關合同文本,對安全生產的管理也只能是一種形式上和經驗上的約束,難以真正做到對施工企業按法律、法規等規則的要求去落實安全生產。畢竟真正的安全生產過程是需要“真金白銀”的經濟和時間的投入,而這些不是監理咨詢人員可以輕易做得到的。

     

           設計、勘察等責任主體,其對工程等安全責任也僅限于其設計和勘察成果。對現場生產難以構成安全威脅,除非勘察失誤和設計錯誤導致結構設計錯誤而誘發結構性安全事故的發生。

     

           建設主管部門對施工企業的安全生產管理是依照法律和法規對參建各方的法律行為進行監督,對被查證的(或被社會舉報的違規者進行查驗的)違規者進行處罰。其對安全責任事故所承擔的責任也應該僅限于其職權范圍內是否存在嚴重過失或有犯罪行為。

     

           3. 安全生產管理主體的錯位導致安全責任不明確

     

           安全生產管理主體的錯位主要表現在兩個方面:施工企業內部安全責任的錯位和施工企業與管理單位之間安全責任的錯位。

     

           施工企業內部安全責任的錯位:《建筑法》中“建筑施工企業的法定代表人對本企業的安全生產負責”。現實中,這一責任被轉移(或部分轉移)到項目法人身上,也就是由項目經理(具有執業資格的建造師)來承擔(當然企業法定代表人也不能在重大安全事故中能夠免責)。在施工企業將安全責任向項目法人(項目經理)的轉移過程中,往往只是一種文本授權的轉移。真正的項目經理在項目實施過程中很少具備管理權。加之其身上的安全生產的責任也就完全是虛空的,無法做到真正的落實,項目生產的控制權一般掌握在項目實際控制人(投資人)或企業委派的不具有執業資格的管理人員手中。一個項目發生較大以上安全事故的概率是非常低的,從管理者的角度去分析,能獲取安全措施“節省”下來的費用就是企業(或投資人)的“純利潤”而甘愿去冒這個風險。因責權利的分離,施工過程中的安全事故的發生也就不是偶發事件,而的確確是安全生產的規則遭到破壞后的責任事故了。同時,安全事故發生概率即使再小,也會因安全管理不到位而發生。一旦發生較大以上的安全事故,對社會、企業和個人都會帶來巨大的負面影響和災難。

     

           這是施工企業的安全生產責任在從企業法定代表人向項目法人轉移過程中,因違法原則和破壞規則而減少和消失。導致施工企業的安全責任不明確、落實不具體。

     

           施工企業與管理單位之間安全責任的錯位。《工程管理條例》的第四條將建設工程的參建單位及安全生產有關的單位都納入安全生產責任范圍。意圖是將安全生產提高到齊抓共管、各盡其責的特殊地位。經過實踐過程的演化,如今卻變成了管理單位都可以管、卻管理力度有限,施工企業卻可以有限接受管理或不服從管理而難以被有效懲罰的現狀。造成管控主體和自控主體都可能懷有一種僥幸心理,總認為事故責任是大家一起承擔的。而各盡其責卻變成了一旦出現事故,不是各自承擔其職責范圍的責任,變成了參建方集體承擔其安全事故的責任。這從對一些典型案例的刑事和行政處罰中可以很容易得出上述結論。作為建設工程的安全生產,本來是誰生產誰負責安全(《建筑法》明確規定的),畢竟安全生產是施工過程中需要投入費用較大的一項措施和管理,其投入與否,往往與一個項目的“利潤”成強反比關系;也就是說如果一個項目真正按照安全規則去實施的話,很多項目將無利潤可言,甚至是虧損經營。這種情況下,讓管控方去要求自控主體落實其安全措施,可想其過程有多艱難、結果與要求的距離有多么巨大?

     

           作為安全生產的主控方,施工單位一旦為低價中標項目的成本所限制,有幾家企業能夠不惜成本去兼顧安全與質量?一旦出現安全(責任)事故,作為建設方,在現有的社會環境中(不是法定意義上的誠信社會)、其為了節省投資受到的懲罰是咎由自取,是它首先破壞了游戲規則,貪圖便宜所致;施工方自己承擔安全責任也是自食其果,它是造成安全責任事故的直接責任方,具有無可推卸的安全責任;而作為咨詢管理方的監理單位和代建方的項目代表也受到與施工方類似甚至更重的懲罰,且不說于情于理是否合法合規,就其追責后的社會效果、也在顯示生產方的過錯可由其他方代其受過而達不到以儆效尤的效果,同時也有違《建筑法》對施工企業安全生產責任的規定。再加上對建設主管部門的處罰,更強化了相關方各盡其職而不能突出主要責任者的錯誤原則。

     

           社會對規則理解的偏向和對新《建筑法》對施工企業責任的理解還停留在過去《工程管理條例》的范疇之中。社會對安全責任主體的錯誤理解、對規則的破壞,導致建設工程參建單位和行政管理部門在安全生產的責任上主次不分,權責利不明確;對建設工程安全事故的發生概率依靠各方嚴防死守,不僅效果不佳,同時也浪費了大量的社會資源和社會財富,更讓一些與安全生產利益較小的群體也被綁架在安全事故被問責的刀刃上,挫傷了相關人員工作的積極性和對行業的熱愛,阻礙了建筑行業往規范、有序和良性方向的發展速度。

     

           4. 安全生產犯錯成本低廉導致僥幸心理加劇

     

           對一些典型的安全事故進行分類,施工成本和工期的控制是產生安全責任事故的兩大元兇,這兩大元兇的主要責任者應該歸于施工企業。

     

           施工企業雖然自有其難言之苦:為了生存、為了讓企業員工能有飯吃、給地方政府創造稅收,于是企業為了獲取利潤而不惜游走在安全生產的刀刃上,而難以做到真正的按國家法律、法規的要求去保持生產安全和安全生產。這貌似合理的說辭,其真實的潛臺詞是:企業為了利益懷著僥幸心理而甘冒風險,一旦發生不可接受的安全責任事故,只有將一切責任推向社會,且自認倒霉。

     

           之所以建設工程安全責任事故的頻繁發生,不論企業大小,也不論項目大小,都難以完全避免。究其原因,是安全生產過程中的犯錯成本太低還是對安全風險控制的意識淡薄?企業(或項目)經營者在懷有僥幸心理的前提下,社會對安全生產過程管理犯錯的懲罰力度不夠。只要項目不發生事故,即使險情再大(何況有時險情因風險分析評估機制的不健全而難以及時預警)也難以進行有效懲處。等到事故發生后再去按照法律、法規的條條框框來處罰相關責任者,處理的原則,往往是對參建各方直接責任者“一網打盡”,全部追責。但常規情況下,對單一的企業或項目,如果沒有發生安全事故,冒險者卻從中品嘗到僥幸心理的“甜頭”。

     

           從成本分析的角度去考量,安全生產不達標的最大受益者是施工企業,即使是建設方的最低價中標也是建立在誠實守信的基礎之上,而不是默認施工企業低價中標后可以降低質量、不顧安全的生產。現在社會上為了強化管理責任,將安全事故的主要責任強加到項目的管理者監理人的身上。需知道監理人只是一個技術和管理的咨詢方,不具備安全生產的領導權和操作權,更無法直接進行安全生產。其對安全的指令也只是一種告知和要求,在施工方違背生產安全原則時,往往無法進行有效糾偏,何況施工企業的違反安全生產原則不一定就能立即發生安全事故。久而久之,施工企業在安全生產上的措施越來越接近安全事故發生的臨界點。而對施工企業安全犯錯的懲罰往往都是事故發生之后,于受害者和社會已經于事無補。

     

           5. 規則需要保護而不是破壞

     

           建設領域的各項規則也許是現在所有行業中最多的一個行業,從法律、條例、細則到規范、規程和各級行政指令,幾乎涵蓋了建設領域的各個可操作層面。任何一項法規的出臺自有其現實意義,也存在其局限性。在執行的過程中,整個社會習慣了鉆規則的盲點以獲取“額外”的利益。這種鉆規則的空子往往被視為一種聰明行為,無形中使得規則總是跟不上一些聰明人的思想,在一項規則出臺之后不久、就被“聰明者”所“越獄”的現象十分普遍。

     

           社會上維護規則的力量往往顯得既弱小、又無奈,這也導致破壞規則者總是能夠獲取額外的實惠與利益。不僅如此,其行為和不當獲益不僅沒有受到社會的譴責和懲罰,反而成為其炫耀的資本并因其財富的增加而贏得社會的尊重、并成為他人學習和仿效的榜樣。無形中更增加了對規則的破壞力度,使規則慢慢的就變成了一紙空文。

     

           如果能夠將建筑施工生產安全的責任徹底回歸施工企業,嚴懲施工過程中發現的任何一起違反安全生產的行為(加強過程的懲處執法力度而不是強調事后追責);將其他管理方從安全生產中剝離,各自行使自己責權利范圍內的職責。并采取以獎勵社會舉報人員的方式來管理安全生產,這樣才是將安全管理權限放到了齊抓共管的層面。

     

           無論制定什么樣的規則,也無論規則制定的條款如何公正;只要社會不去遵守和保護規則,不去懲罰規則的破壞者,以維護規則的正當性,再好的規則也將起不到任何約束作用(其作用僅僅只能作為一種事后處理事件的依據而已)。通過“綁架”再多的“義務”安全員也無法有效根治安全生產中存在的違法、違規行為,也無法從根本上解決或降低安全責任事故發生的概率。

     

     

     

     

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